鐵嶺市縣鄉財政體制運行情況調查報告 調查報告

鐵嶺市縣鄉財政體制運行情況調查報告



鐵嶺市財政局局長 孫耀民
作爲全省三個困難市之一，鐵嶺市縣鄉財政經濟的運行一直引人關注。尤其是近兩年，隨着縣域經濟的發展和國家、省市財政體制的調整，省政府對困難縣鄉特別關注，鐵嶺縣、開原市、昌圖縣、西豐縣和調兵山市5個縣（市）從體制上得到了省共享稅種增量返還的政策扶持，尤其是西豐和昌圖兩個省級困難縣享受到了省政府65號文件中關於稅收增量定比返還、週轉金緩還、轉移支付補助等優惠政策，極大緩解了我市縣鄉的財政困難狀況。但由於我市縣鄉經濟發展規模有限，農業所佔比重較大，自有財力來源十分有限，縣鄉財政困難的狀況依然沒有改變。因此，全面考察縣鄉財政經濟運行情況意義重大，我局結合市委政研室“大調研”活動，對我市縣鄉財政體制現狀、成因及措施進行了調研。
一、鐵嶺市縣鄉財政體制現狀
目前，我市實行統一的市縣財政體制。由於我市縣鄉財力基礎不一，近兩年，各縣（市）區在開展財政資金縣級經費財政統管改革、鄉財縣管、工教人員工資縣級統籌等各財政改革中，本着一級政府一級財權、財權事權相統一的原則，各縣（市）區根據自己財政運行實際，分別制定了本級對鄉鎮的財政體制。從我們鐵嶺市情況看，各縣（市）區財政體制不一，大體分爲以下三類：一是完全執行現行的中央、省市、市縣財政體制，但未打破縣本級與鄉鎮級企業隸屬關係，實行部分稅種共享。二是在現行的中央、省市、市縣財政體制基礎上，縣（市）本級將中央、省、市共享稅種以外的部分稅種或專項收入（如城建稅、農業稅、教育費附加等）劃分爲本級收入，作爲鄉鎮公教人員工資統籌資金來源。三是實行劃分收支範圍、覈定收支基數、收支掛鉤、差額繳補的財政體制。以基數算帳，通過測算各鄉鎮財政的可支配財力與各鄉鎮的標準支出進行對比，財力可以滿足標準支出的鄉鎮，按比例上解，可支配財力不能滿足標準支出的鄉鎮，本級進行補助。
此外，有的縣區對縣統籌收入的來源也從體制上作了相應規定，如各鄉鎮中央“兩稅”、所得稅返還及省市共享各鄉鎮的稅收返還作爲縣統籌資金來源,不再返還鄉鎮。
二、縣鄉財政體制運行中存在的主要問題
目前，我市縣鄉財政體制都是在現行中央、省、市財政體制下，針對縣鄉困難狀況，爲基本保證廣大公教人員工資、保證政府低標準運轉，結合本地實際情況而制定的體制。可以說，在上級越來越多的集中縣鄉收入，以及取消縣鄉賴以生存的農業稅、農業特產稅、屠宰稅，尤其是實施農村稅費改革取消“三提五統”後，縣鄉多樣的財政體制已無多大的調控餘地，真正影響縣鄉財政體制運行的還是現行的中央、省市財政體制，突出表現爲：
（一）縣鄉財政的自身保障能力和調控能力明顯下降
而且隨着中央、省集中的增量財力的逐年增加，縣鄉用自有財力解決自身問題的能力還會進一步弱化。一是縣區財政自給率明顯降低。在我市縣區一般預算支出中，用自有收入安排的支出比重由2002年的49.3％，下降爲2003年的38.6％，下降了10.7個百分點。二是可支配財力中自有財力下降幅度較大。其中，地方一般預算收入佔可支配財力的比重由2002年的66.7%下降爲2003年的45.5%，下降了21.2個百分點；包括稅收返還在內的的縣區自有財力所佔可支配財力的比重也由2002年的91.4%下降爲74.6%，下降了16.8個百分點。
（二）現行的財稅體制對困難縣鄉財力的穩定增長影響越來越大
2003年是新的省市財政體制運行的第一年，從運行情況看，非常不利困難地區財力的穩定增長。從共享稅種情況看，目前中央和省共享的都是地方極具潛力的稅種，而且共分享比例較大，佔地方收入很大比重。2002年，省財政體制未調整前，我市的增值稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅、房產稅五大稅種佔全市一般預算收入62.2%，其中縣區所佔比重55.4%；2003年新的省市體制下，五大稅種佔全市一般預算收入的比重下降爲44.6%，縣區爲31.4%。由此可見，佔地方收入最多、最具潛力的稅種共享，比例之大，勢必對困難地區財力的穩定增長造成很大影響。從上級轉移支付補助情況看，轉移支付補助遠遠小於淨上劃收入財力，困難地區的財富不斷上流，且逐年增加。從我市2003年決算情況看，全市上劃中央和省收入合計10.5億元，中央“兩稅”和省稅收返還5.6億元，淨集中我市財力3.3億元；而2003年省給我市縣區一般性轉移支付補助資金僅1.3億元，地方財富上流2億多元。
（三）現行的分稅制財政體制從某種程度上加重了困難縣鄉的困難
一方面，經濟發展中帶來的增量財力大部分上解中央與省，地方政府運轉和工資基本需求始終得不到根本解決，困難和矛盾越積越多。2003年，我市共上劃中央和省收入爲10.5億元，佔全市17.8億元稅收總量的58.9%，淨上劃財力3.3億元，其中：中央財力31000萬元，省2481萬元。經濟發展帶來的財力增量在新體制的框架下，越來越多地被中央和省集中。另一方面，支出的責任，如：提高縣鄉公教人員工資標準、落實國家調資政策、社會保障增量、鄉鎮機構改革成本、農村稅費改革配套等諸多現實問題，都讓地方財政買單，這既不合理，也難以解決，特別是對困難地區財政的壓力無疑是越來越大的。由此可見，目前分稅的財政體制，應該說是真正意義上的分稅，而不是真正意義上的分權，各級政府的財權與事權相脫節，加劇了地方尤其是縣鄉財政的困難程度。第三方面，發展縣域經濟、培植縣鄉財源，不僅因一些減免稅、提高稅收起徵點等優惠政策減少了縣鄉財政收入，而且財政還要通過貼息、擔保等方式支持縣鄉經濟、尤其是工業經濟的發展，增加了縣鄉財政的負擔。更重要的一方面是，取消農業稅等農村稅費改革政策不僅使得糧食主產區來自第一產業的收入全無，而且還相應增加了地方財政配套資金支出，一劍雙刃，無疑使農業地區財政雪上加霜。2003我市稅費改革按要求落實配套資金2559萬元，2004年減徵農業稅我市需落實配套資金1191萬元，兩年合計我市縣配套資金達到3750萬元。財力的主要增量用於上級出臺的農村稅費改革支出，加重了農業地區財政負擔。同時，農村稅費改革降低了農業稅率並取消，又取消了屠宰稅、特產稅，直接減少了糧食主產區的財政收入。農業稅是糧食主產區財政收入的主要組成部分，2003年我市農業稅實徵入庫額爲9577萬元，佔全市財政收入的9.9%，隨着農業稅的逐年減徵直至取消，對糧食主產區財政收入將會產生極大的影響；縣鄉徵收的屠宰稅，徵收對象是屠宰加工業廠主，不是農民，在我市雖總額不多，但相對集中，且發展空間較大，隨着畜牧業的不斷髮展，屠宰加工業不斷增多，屠宰稅增量增加較快。2002年，我市徵收236萬元，取消後，不僅影響存量，也影響了增量，更集中影響了個別鄉鎮或縣區財政收入。農業特產稅是近年來產業結構調整後農業地區財政收入的一個新的增長點，1998年我市農業特產稅實徵入庫高達2080萬元，2000年由於特產稅率下調20％，全市特產稅的存量減少了732萬元。2004年取消特產稅，不僅減少存量，增量更不可能存在。雖然省財政廳對特產稅取消後進行了轉移支付補助，但同決算數比較存量財力仍減少了760萬元，增量按前五年農業特產稅平均增長率測算每年影響206萬元。經測算，農村稅費改革政策每年影響我市財力4952萬元，使本就困難的我市縣鄉財政財力緊張程度進一步加劇，除保證政府部門正常運轉外，財政調劑餘地越來越小，對於縣域經濟發展和社會各項事業的發展，財政無力保障。
三、對繼續完善縣鄉財政體制的幾點建議
現行分稅制框架下的縣鄉財政體制，改進和完善都需要在上級財政體制完善基礎上加以自我修整。治病還應治本，現行的中央和省市的財政體制從直接到間接，無疑加重了地方財政的負擔，尤其是縣鄉財政的困難。如不抓緊加以改進和完善，勢必危及羣衆的切身利益和基層政權的穩定。“巧婦難爲無米之炊”，即使縣鄉體制再完善、結構再合理，也不能解決財力不足的根本矛盾。鐵嶺市縣鄉財政困難狀況全省有目共睹，幾年來我們在省、市兩級政府支持下做了許多創新性改革，推動了全市財政經濟的發展，但終因經濟總量小、支柱產業少、農業負擔重等諸多因素，使多年財政困難狀況沒有從根本上改變。只有儘快調整和理順現行分稅制財政體制，從體制上解決問題，才能使農業地區的困難縣鄉儘快走出困境。
（一）建立規範的縣級財政轉移支付制度
把縣級財政作爲轉移支付的受益主體，加大對困難縣區的轉移支付補助，提高縣鄉保工資、保運轉能力。目前，從省政府對縣鄉轉移支付制度設計情況看，有些口徑設計不甚合理，轉移支付制度還需進一步完善。如在《2005年省對下解決縣鄉財政困難轉移支付辦法》（待定稿）中，對可支配財力和必保剛性支出口徑的界定，其中可支配財力口徑中一般預算收入全部界定爲可支配財力，未考慮專項收入不能平衡財力，行政性收費、罰沒收入的成本支出；必保剛性支出標準偏低（工資支出不含地方性補貼等）等等。在此基礎上計算的對縣鄉轉移支付補助不足以維持縣鄉基本的支出需求，由此造成縣鄉爲保政府運轉、爲及時按標準兌現公教人員工資等支出捉襟見肘，東挪西借，財力缺口較大，形成大量的財政掛賬。因此，在現行分稅體制下，結合稅費改革、農業稅減免等稅費政策調整，應合理界定縣鄉標準支出，加大對縣鄉級財政的轉移支付力度，確保基層政權的穩定。
（二）調整和完善稅收返還體制政策
分稅制體制的實施，地方財政已對中央、省財政做出了巨大貢獻，尤其是農業地區的困難縣鄉，而與此同時，縣鄉財政的困境卻逐步加深。調整和完善現行框架下的分稅制財政體制，應從充分調動地方組織中央、省級收入的積極性入手，實施縣鄉財源建設工程。調整分稅制財政體制返還政策，針對不同地區的經濟發展水平、財力狀況以及區域特性，以財養財，加大返還補助的力度，調動困難縣鄉發展經濟、涵養財源的積極性，從體制上實現地方財政收入的可持續增長。從目前我省對縣鄉的財政體制看，省政府對全省40個縣（市）的省分享的5個稅種增量部分實行了全部返還政策（遼政辦發［2005］1號文件），可以說對2003年新的省市財政體制進行了進一步調整和補充，取得了較好效果。目前，建議省政府還應進一步擴大五稅增量返還範圍，將省分享稅種增量部分實行稅收返還政策的範圍，由“縣（市）”擴大到含有鄉（鎮）的區級，加快遠郊區經濟發展，推動城鄉統籌，推動實現區域經濟一體化。
（三）細化省對縣鄉財政體制中激勵縣域經濟發展的各項政策
從2003年省調整、完善省市財政體制後，省政府、省財政廳相繼出臺了一系列促進遼西北22個貧困縣、壯大縣域經濟發展的政策和措施，這些政策既是促進縣域經濟的發展政策，也是省實施新的財政體制的配套政策。由於政策一視同仁，我們感到困難縣區的發展水平與省支持的要求有較大差距，有些政策我們困難縣鄉沒有能力對接。一是建議區別對待，制定針對特別困難縣區發展的支持政策，尤其是財政困難的農業地區的扶持政策，切實增加縣鄉自身造血機能。二是在項目、資金、貸款、貼息等方面降低支持政策的門檻，向困難縣區傾斜。三是上級出臺的鼓勵農產品加工企業建設和推進農業產業化進程的減免稅等一系列政策，雖然有益於農民增收和農業及農村經濟發展，但卻無益於地方財政增加收入。建議考慮農業地區財政收入特點，在支持縣區立足資源優勢，大力推進招商引資、農業產業化等發展地方經濟的過程中，通過增加轉移支付等手段，統籌城鄉發展，推進既富民，又強縣，強縣與富民的有機結合，達到共同富裕的目標。
（四）加大對糧食主產區財政轉移支付補助力度，緩解由於農村稅費改革帶來的農業地區財政壓力，推進城鄉統籌發展，以工補農，縮小工農之間、城鄉之間差距
實施農村稅費改革，減輕農民負擔，是上級出臺的惠及農民政策，可農業地區財政本身就非常困難，再負擔稅費改革支出，無疑更是雪上加霜。因此建議減徵、免徵的農業稅收資金，省以上財政應全額給予補助，並且適當逐年增加轉移支付補助額度，切實建立起強縣富民和確保農民負擔不反彈的長效機制。目前，國家相繼出臺的農村稅費改革政策、糧食直補政策、良種補貼政策、提高城鄉集市貿易稅收起徵點的政策、取消農業特產稅等政策，農民負擔切實得到了減輕，農民收入大幅度增加，極大地調動了農民發展生產的積極性。可以說，富民的政策已發揮了應有的效果和作用，但這些政策卻起不到強縣的作用，也不能夠使困難地區財政狀況好轉，而且還加重了地方財政負擔。雖然農村稅費改革省財政給予我市重點照顧，承擔了較大比例的轉移支付補助，減小了困難地區財政配套比例幅度，但由於我市基數較大，配套資金絕對額相對較多，使本已困難地區的財政又加重負擔。因此，建議省建立以工補農，加大對糧食主產區財政轉移支付補助力度的長效機制，確保農民負擔不反彈，促進全面建設小康社會的發展。