縣鄉鎮財政狀況情況的調查報告 調查報告

鄉鎮財政是我國現行財政體制中最基層的一級財政，是國家財政的基石，全面取消農業稅後，鄉鎮財政收支矛盾異常突出，危機四伏，嚴重影響着鄉鎮政權的穩定和鄉鎮經濟的發展，破解鄉鎮的巨大債務難題已迫在眉睫。
　　一、新形勢下鄉鎮財政面臨的困難和問題
　 (一)財源建設慢，收入增長難。筆者走訪全縣鄉鎮，從各鎮財政所綜合上來的情況看，搞財源建設，抓財政收入已成爲鄉鎮財政工作迫在眉睫的頭等大事。財源建設搞不好，財稅收入上不來，過半或年終任務完不成，鄉鎮幹部便得墊稅預交，這是所有鄉鎮幹部不能接受而又不得不接受的事實。而且，要搞好財源建設，不僅要政策、科技和信息投入，更需要資金投入，而目前的鄉鎮財政基本上是一個“吃飯”財政，對財源建設根本無力投入資金，財源建設成了紙上談兵，收入增長乏力。
　 （二）鄉鎮責大權小，正常運轉難。鄉鎮政府是責大權小的政府，卻承擔了太多的工作任務。“上面千條線，下面一根針”許多事情都最終要落實到鄉鎮上。縣鄉財政是最苦的財政，縣鄉沒有自己穩定的收入來源，特別鄉鎮財政更是難上加難。但羣衆對社會事業發展的要求與鄉鎮財政收入的來源形成鮮明對比，常常是沒有這方面的收入，卻有這方面的支出。比如道路、橋樑建設，鄉鎮根本沒有這方面的收入，卻要承擔這方面的義務，於是只能拆東牆補西牆。從農村“普九”教育的責任來看，鄉鎮財政也很難以勝任。早幾年前的教育投入，已使不少鄉鎮背上了沉重的負擔，爲鄉鎮債務的主要來源。
(三)可用財力少，公共服務難。深化農村稅費改革後，鄉鎮財政收入“蛋糕”越做越小，據統計，今年免徵農業稅後，鄉鎮財政收入將因此減少1713萬元，可支配財力更少了。但在減少鄉鎮財權的同時，鄉鎮事權卻比以前有所增加，農村公益事業建設、社會保障支出、農村衛生、義務教育“兩免一補”政策，等等。支出的壓力又日益加重，在財政保支出、保運轉的壓力困難的情況下，根本無力提供農村公共服務和公共產品。
（四）幹部苦且累，待遇落實難。農村稅費改革以後，鄉鎮的其他收費渠道已經堵死，鄉鎮政府的正常運轉完全依賴的也只是地方一般預算收入，難以保證鄉鎮政府的正常運轉。在鎮村運轉困難，債務持續增加、財政危機不斷加劇的情況下，祁陽縣縣鄉幹部拿的都是裸體工資，更別說其他政策性補貼了。由於鄉鎮幹部要拿工資來墊付稅款，幹部情緒較大。
（五）財政負債重，消赤減債難。我縣的鄉鎮財政赤字負債額大、面廣、償還難，並呈增長趨勢。據統計，目前我縣27個鄉鎮赤字總額達2577萬元，平均每個鄉鎮95.4萬元，負債總額達23760萬元，平均每個鄉鎮880萬元，不少鄉鎮已到“工資停發、發票停報、車子停開、電話停打”的地步。我縣有一個1995年撤併建時成立的新鎮，短短的幾年時間裏，已累計赤字和負債582萬元，掛賬的還有221萬元，沉重的財政包袱象“滾雪球”一樣越滾越大，即便從現在起只收不用，也要5年才能消化完。鄉鎮負債是一個亟需解決而又一時無法解決的難題，基層政府對此也無能爲力。
二、擺脫鄉鎮財政困境的幾點建議
　　鄉鎮財政目前所面臨的困難和問題，是在鄉鎮改革與發展過程中出現的必然現象，是體制不完善的具體表現。要逐步擺脫鄉鎮財政困境，必須在深化改革、加快發展上着力，突出抓好以下幾方面的工作。
　　（一）積極培植鄉鎮財源，進一步增強鄉鎮財政實力。發展農村經濟，培植鄉鎮財源是鄉鎮各項工作的“牛鼻子”，是鄉鎮財政擺脫困境的根本出路。一是要加快推進農業產業化，夯實基礎財源。按照有所爲、有所不爲的原則，充分發揮當地資源優勢和區域優勢，發展地方特色名優農產品，並通過政策引導、生產扶持、系列服務等措施，引導農民由零星分散的小規模經營向集中連片的大規模經營轉變。在此基礎上，培育壯大加工型、流通型的龍頭企業，提高農產品的商品轉化增值率，提高農業對財政收入的貢獻率。二是要加快發展民營經濟，建設新興財源。要全力優化經濟發展環境，結合現有鄉鎮企業的轉制，大力開展招商引資活動，加快發展個體私營經濟，儘快建立多種經濟成分、多種經營形式競爭發展的經濟格局，不斷提高來自民營經濟的財政收入份額，形成多層次、多主體的鄉鎮財源結構。三是要穩步推進農村城鎮化，開闢亮點財源。按照“因地制宜、突出重點、梯次推進、穩步發展”的原則，規劃建設出既能帶動經濟發展，又能突出區位、資源、產業優勢的小城鎮。應用市場化運作手段，吸引外來資本、當地民間資本參與小城鎮開發，通過引商入市、以市活商、以商促貿、以貿活財，不斷提高工商稅收比重，涵養並壯大新的後續財源。同時，各地要抓好土地出讓轉讓收益、基礎設施建設收益以及各種罰沒、收費的收繳與管理，不斷擴大補充性財源。
（二）完善財政管理體制，進一步調動鄉鎮聚財理財積極性。一是上級財政在與縣鄉財政分割財力時要堅持“財力向下傾斜、缺口上移”的要求，以事權劃分財權，以財權決定事權，最大限度地照顧鄉鎮財政的利益，確保鄉鎮政權的正常運轉和各項事業的健康發展。要對現行農村義務教育投資體制進行改革，變九年義務教育由縣、鄉二級財政承擔爲中央、省、市、縣鄉五級財政共同承擔，對農村“兩會一部”要按“誰決策，誰負擔”的原則予以化解，不能將包袱摔給鄉鎮不管。二是全面實行綜合預算管理。要從加強鄉鎮預算外資金管理、緩解財政困難狀況、集中財力辦大事的目的出發，對預算內外資金實行統一管理、統一覈算、統籌安排、綜合平衡。三是逐步規範轉移支付辦法。縣級政府要在上級財政轉移支付的基礎上，通過建立規範的轉移支付辦法，對各鄉鎮財政收入進行必要的調節，逐步縮小鄉鎮之間的財力需求差異，均衡各鄉鎮公共服務水平，確保每個鄉鎮都有履行職能所需的基本財力。四是按照市場經濟發展的要求，着眼構建鄉鎮公共財政支出模式，建立有效的鄉鎮財政支出約束機制。
（三）調整理順鄉鎮財稅徵管體制，進一步提高鄉鎮組織收入水平。一是要理順財稅徵管體系。要從有利徵收、有利管理、有利調動各級政府發展經濟和組織收入的積極性出發，在財政、稅務部門之間建立一種結構合理、配置適當、程序嚴密、制約有效的財稅運行機制。二是明確工作主體，將國、地稅任務落實到職能部門，減輕徵官成本。根據鄉鎮實際情況將稅源覈查清楚，重新下達任務。稅務部門應是完成國稅、地稅的主體職能部門，應將此項任務從鄉鎮卸下來落實到稅務部門，鄉鎮只是協助稅務部門完成國、地稅收繳工作，這樣既可極大地緩解鄉鎮財政壓力，又可杜絕稅務部門個別工作人員利用職務之便謀取非法收入。　　
（四）以推進機構改革爲途徑，大力壓縮鄉鎮財政支出。一是推進鄉鎮機構改革。按照“減人、減事、減支”的原則，大力開展精兵簡政，精簡機構，裁減冗員。二是加快推進事業單位的改革。按照公益性職能與經營性服務分開的要求，對承擔公益性職能的事業單位，所需經費由鄉鎮財政承擔，而對兼有公益性和經營性的事業單位，逐步削減財政補貼；對非公益性的事業單位，則採取市場化運作的手段，逐步推向市場，限期自負盈虧。事業單位機構設置和人員配備要立足實際，宜合則合，宜撤則撤，不強行上下對口。三是推進教育體制改革。按照“規模、效益”的原則，根據生源數量和分佈情況，合理調整和規劃教育佈局，適當集中辦學，實現教育資源的優化配置，營造良好的外部環境，引導社會辦學，鼓勵民間資本投入教育領域。四是採取小村並大村，擴大村級規模，村組幹部交叉兼職等辦法，精簡村組幹部，控制報酬標準，減少村級支出。
　　（五）妥善清理鄉鎮債務，進一步防範財政風險。首先要建立領導責任制。各級黨政領導特別是縣、鄉領導要對鄉鎮債務的危害性引起高度重視，切實把債務工作抓緊抓好。要樹立“增收是政績、消化債務也是政績”的觀念，防止“新官不理舊事”、“債多不用愁度過三年就換屆”的消極應付思想。把債務列入鄉鎮主要領導離任審計內容，對決策失誤，造成重大經濟損失的，要追究領導責任。其次，要制訂還債計劃。在全面清理覈實鄉鎮債務的基礎上，按債務的來源、用途和現狀，區別不同債務情況，制訂相應的償還債務計劃，而且，每年的償債計劃要納入鄉鎮綜合財政預算，確保有可靠的資金來源。要按照“上級支持一點，鄉鎮自籌一點”的辦法建立鄉鎮償債準備金，用於償還由鄉鎮財政承擔的到期債務。第三，要積極主動消化債務。通過拍賣方式盤活鄉鎮資產及資源，解決部分債務。同時，上級財政和有關部門要加大轉移支付或專項補助力度，給予鄉鎮政府必要的資金援助（包括貼息）；金融部門也應積極幫助鄉鎮，對貸款實行停息掛帳，免除部分債務。第四，要嚴格控制新增債務。鄉鎮政府必須嚴格按照國家的規定，一律不準對外提供任何經濟擔保；鄉鎮經濟和社會事業的發展要堅持量力而行的原則，根據財力發展計劃，不得打赤字預算，不得在沒有償還保證和償債能力的情況下，盲目搞建設項目。